O Processo Orçamentário, revisando conceitos

O processo orçamentário é constituído pelo Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei do Orçamento Anual – LOA.

Amparado no parágrafo 1º do Artigo 165 e no inciso XI parágrafo 1º do Artigo 167 da Constituição Federal (CF), o PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de quatro (4) anos. Esta lei entra em vigor a partir do 2º ano de uma gestão que se inicia e abrange o 1º ano da gestão seguinte. Podemos afirmar que o PPA é um plano de médio prazo que principia no segundo ano de um mandato e termina no primeiro ano do seguinte, visando a continuidade das obras e investimentos. O Executivo tem que enviar o projeto de lei do PPA para análise e aprovação do Poder Legislativo até 30 de setembro do seu 1º ano de mandato.

O PPA tem uma vasta abrangência de conteúdos. Segundo o parágrafo 1º do artigo 165 da CF – a lei que instituir o PPA estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e também para as relativas aos programas de duração continuada. Por sua vez, o parágrafo 1º do artigo 167 da CF define que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro isto é, que dure mais de um ano, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano PPA, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade.

É importante destacar que no Plano Plurianual devem estar incorporadas, todas as despesas de capital e as dela decorrentes bem como as despesas de caráter continuada, para atender o que foi definido no Plano Diretor.       

A LDO é o elo entre o Plano Plurianual – PPA e a Lei Orçamentária Anual – LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas governamentais.

Uma das principais funções da LDO compreende selecionar dentre os programas e metas incluídos no PPA, aqueles que terão prioridade na execução do orçamento, conforme determina o parágrafo 2º do artigo 165 da Constituição Federal. Compreenderá também as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Orientará a elaboração da lei orçamentária anual e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 

A CF também determina que a LDO deva dispor sobre alterações na legislação tributária e deve também estabelecer a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Outra função importante é que a LDO deve conter autorização específica para a concessão de qualquer vantagem em relação a aumento de remuneração e outras referentes ao funcionalismo público. Também constarão dessa lei os limites para elaboração das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público quando for o caso.

O Executivo tem que enviar o projeto de lei da LDO para análise do legislativo até 15 de abril de cada ano. A votação deve ocorrer até 30 de junho e, caso isso não ocorra, o Legislativo não poderá entrar em recesso.

Outro aspecto importante ainda a ser destacado em relação à LDO, é que a Lei de Responsabilidade Fiscal determina no seu Art. 4º § 1º – “Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que será estabelecido, metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.”.

É necessário destacar também que a LDO deve conter segundo o parágrafo 3º, do art. 4 da LRF, o anexo de Riscos Fiscais. Neste anexo serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretize.

A elaboração da LOA terá como base as prioridades e diretrizes estabelecidas na LDO.

A LOA registra a origem de todas as receitas, isto é, os tributos que são pagos pela população. Registra também, todas as despesas dos órgãos públicos, os gastos com pessoal, os investimentos feitos e as dívidas contraídas. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento. Na LOA está a concretização dos Programas definidos no PPA e nas prioridades da LDO.

A Constituição Federal faz referências em relação à LOA nos artigos 165 e 67. No Art. 165, parágrafo 5 está definido, entre outros, que a lei orçamentária anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União; seus fundos; órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta; bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

No artigo 167, está determinado que nenhum programa ou projeto seja iniciado se não estiver constando na LOA.

As referências sobre a LOA na Lei de Responsabilidade estão contidas no artigo 5º onde se define que o projeto de lei orçamentária anual, deve ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, e com as normas desta Lei Complementar:

O projeto da LOA deve ser enviado pelo poder Executivo até o dia 30 de setembro de cada ano e aprovada pelo Legislativo até o fim do mês de dezembro.

Johnny Jorge de Oliveira – Professor FACE/UFG e Analista em Organização e Finanças da Prefeitura de Goiânia